A
evolução da economia portuguesa, tomada no
ciclo longo que nos trouxe do rescaldo da segunda guerra
mundial do século XX até aos primeiros anos
do século XXI, corresponde, nas suas grandes linhas,
a sucessivas manifestações de avanços
e recuos, de sucessos e desaires, no desenvolvimento do
processo de articulação entre as exigências
competitivas da globalização das economias
e dos mercados, em aceleração desde os choques
do petróleo, e o ritmo e alcance das mudanças
internas em termos de qualidade da organização
empresarial, competência dos recursos humanos e eficácia
e sustentabilidade dos modelos de governo e administração
pública.
A dificuldade da articulação
entre as dinâmicas internas e internacionais traduz,
aliás, uma característica secular, quase permanente,
que molda, afinal, a própria trajetória de
muito longo prazo da:
— Economia de uma sociedade europeia que, se foi precoce
(final do século XIV e século XV) na manifestação
dos primeiros sinais de afirmação da burguesia
como classe e do capitalismo como forma de organização
económica, foi tardia (final do século XIX
e meio do século XX) na plena afirmação
das realidades industriais e urbanas que caracterizaram
a plena afirmação de ambos;
— Economia de um Estado europeu que, sendo dos primeiros
a construir um império, beneficiando duradouramente
do respetivo retorno económico, no plano interno,
foi o último a descolonizar, sendo, talvez, o que
revelou maiores dificuldades de adaptação
na montagem de novas, equilibradas e significativas relações
económicas com as antigas colónias, seja na
América, na África ou na Ásia;
— Economia de referência de empresários
europeus que, tendo liderado, com os Descobrimentos, a formação
da primeira configuração uma economia verdadeiramente
mundial, e tendo tido a ‘sorte’ (ou o ‘azar’...)
de encontrar sucessivos ciclos de comércio internacional
proveitoso, foram conhecendo dificuldades crescentes, seja
na diversificação de mercados, seja na diversificação
e valorização dos produtos de exportação,
com a progressiva internacionalização do comércio
e do investimento, sobretudo quando ela, acentuando a sua
profundidade, se passou a designar por globalização
(os mares, onde os navios portugueses dominaram esmagadoramente,
como se sabe, nos séculos XVI e XVII, com mais de
dois terços dos efetivos, exprimem com dureza este
processo uma vez que, nos nossos dias, bastante menos de
1% da frota comercial mundial tem origem portuguesa).
A dificuldade da articulação entre as dinâmicas
internas e internacionais, que se justifica por um vasto
e complexo conjunto de fatores e fenómenos históricos,
sociais, culturais, religiosos e políticos, muito
para além dos aspetos estritamente económicos,
prende-se, também, com duas questões relevantes
que importa referir.
Em primeiro lugar, estas dificuldades apresentam um lado
particularmente estimulante, na medida em que representam
como que um ‘preço a pagar’ pelas sucessivas
realizações em matéria de superação
da pequena dimensão do território e da população
que, em Portugal, suportam o Estado e estruturam a economia.
Outras sociedades europeias de pequena dimensão,
como é o caso da Bélgica e Holanda, na velha
região da ‘Flandres’, terão encontrado
uma solução diferente, e eventualmente melhor,
para estas dificuldades enveredando de forma mais determinada
e qualificada para a plena especialização
em funções de intermediação
entre os grandes espaços económicos da economia
mundial e percebendo as vantagens da ‘abertura’
sobre o ‘fecho’ das respetivas economias, mas
muitas outras não se conseguiram aproximar da relevância
alcançada pela sociedade portuguesa. O último
grande investimento português em Macau (um moderno
aeroporto sem qualquer ponto de contacto com a agenda portuguesa
prática para o início do século XXI)
constitui, seguramente, um bom exemplo da perda de coerência
e do agravamento das limitações surgidas das
contradições suscitadas pelas oscilações
entre as opções por uma ‘lógica
de império’, sem base dimensional, político-militar
e técnico-económica, suficiente, ou por uma
‘lógica de intermediação’,
sem suficiente cultura de risco, abertura e cosmopolitismo.
Em segundo lugar, estas dificuldades apresentam um lado
bem menos estimulante, na medida em que representam uma
espécie de ‘deficiência’ associada
a uma incapacidade crónica de ordenamento do território
e de valorização da diversidade da geografia
física e humana do país, produzindo uma minimização
e fragmentação da base espacial da economia
portuguesa e uma exagerada rivalidade regionalista alimentada
pela difusão de referenciais demasiado comuns e imitativos,
para os modelos de produção e de consumo,
e por formas de centralismo que foram gerando progressivamente
uma capital demasiado grande para o país e demasiado
pequena para a Europa e para o Mundo. A resistência
secular de uma organização administrativa
do país sem correspondência com a evolução
das realidades urbanas e empresariais, bem como a proliferação,
mais recente, da criação de ‘cidades’
sem a dimensão de vilas ou de ‘áreas
metropolitanas’, sem a dimensão de cidades
médias, constitui uma boa expressão destas
dificuldades associadas à gestão estratégica
do território, onde o ‘grande’ (exigindo
centralização e seletividade) e o ‘pequeno’
(exigindo descentralização e equidade) parecem,
quase sempre, assustar os modelos estabelecidos de governação.
As dificuldades de articulação entre as dinâmicas
interna e externa encontram expressão, também,
neste muito longo prazo, no claro predomínio de estratégias
incompletas e unilaterais de crescimento económico,
fossem elas introvertidas (‘viradas para dentro’)
ou extrovertidas (‘puxadas de fora’), sobre
algumas breves tentativas estratégicas, mais completas
e equilibradas, polarizadas pela ideia de um desenvolvimento
‘a partir de dentro’, até porque esse
foi, quase sempre, o sentido prevalecente dos mecanismos
de suporte das principais forças económicas
e políticas.
A democratização (1974) e a plena integração
da sociedade portuguesa no processo de construção
europeia (1986) constituem, simultaneamente, as grandes
ruturas e os grandes marcos na evolução da
economia portuguesa nos últimos sessenta anos, tendo
criado, à entrada do século XXI, um regime
económico e social onde não é reconhecível
quase nenhum dos traços do regime económico
e social vigente, à saída da segunda guerra
mundial do século XX, nomeadamente no que respeita
às formas de regulação dos mercados,
aos mecanismos de proteção social e à
própria dimensão do setor público,
muito mais relevante como empregador, muito menos relevante
como produtor.
A economia portuguesa encontra-se, assim, finalmente, plenamente
inserida, nos nossos dias, nos exigentes desafios de uma
complexa articulação entre o funcionamento
conjunto do ‘mercado’ e da ‘democracia’,
enquanto grandes mecanismos de coordenação
em ação e onde quer a qualidade das estratégias
de investimento e consumo, quer a qualidade das formas de
regulação e regulamentação se
tornaram ainda mais decisivas para o desenvolvimento económico
e social e para a qualidade de vida das populações.
O impulso
da democratização...
A democratização da sociedade portuguesa iniciou-se
em 1974 que representou, igualmente, um momento explícito
de viragem à escala mundial, não só
em termos económicos, mas também com significativas
transformações de origem política,
militar, social e cultural.
Os anos 70 foram, com efeito, marcados, no terreno económico,
pela combinação e desenvolvimento de quatro
ruturas que moldaram a transição de um crescimento
económico rápido e regular, conhecido na fase
pós-guerra, para um crescimento económico
bem menos rápido e bem mais irregular, na fase atual.
Essas ruturas envolvem, em linhas muito genéricas,
os seguintes aspetos:
— Uma rutura energética que, para além
dos efeitos dos vários ‘choques petrolíferos’,
traduzidos em fortes oscilações dos preços
relativos, conduziu a uma alteração substancial
de normas de produção e de consumo criadas
num contexto, ultrapassado, de energia abundante e barata.
— Uma rutura monetária e financeira, traduzida
na instabilidade estrutural do ‘sistema’ monetário
internacional e no enorme dinamismo dos mercados financeiros,
e que conduziu a uma muito difícil articulação
entre a ‘economia real’ e a ‘economia
financeira’ no quadro, mais geral, da afirmação
de formas de ‘capitalismo patrimonial’ suportadas
pela financiarização generalizada de ativos;
— Uma rutura na natureza do crescimento industrial,
traduzida no esgotamento das formas de organização
do trabalho e de relação ecológica
que estavam associadas ao modelo então prevalecente,
que tem conduzido a alterações, relativamente
radicais, no conteúdo em emprego
do crescimento económico (muito menor, em termos
quantitativos, muito mais exigente, em termos de qualificações);
— Uma rutura demográfica, traduzida em transformações
profundas nos perfis de natalidade e mortalidade e nos modelos
de organização familiar, dominadas pelo envelhecimento
no ‘velho’ mundo e acentuação
dos fluxos migratórios, com reflexos relevantes no
dinamismo económico, moderando-o na Europa e no Japão,
acentuando-o nos grandes países emergentes.
O crescimento económico português, no ciclo
longo em análise, produziu, neste quadro, um conjunto
de transformações de grande alcance que são
normalmente associadas, no referencial do emprego nos grandes
setores de atividade, à perda da posição
dominante da agricultura, primeiro em favor da indústria,
no final dos anos 60, depois em favor do comércio
e serviços, no início dos anos 70, que, por
sua vez, vieram a ultrapassar a indústria e construção
no início dos anos 80. A economia portuguesa realizou,
assim, em pouco mais de uma década, a passagem da
‘desruralização’ à ‘terciarização’,
processo que na generalidade dos países europeus
tinha requerido mais do que uma geração a
exprimir-se plenamente.
A análise das três décadas de crescimento
económico que trouxeram a economia portuguesa da
abertura comercial, nos anos 60, à concretização
da plena adesão à União Europeia, nos
anos 80, no plano da repartição setorial
dos recursos, do emprego e do valor acrescentado pelas grandes
atividades económicas, revela uma alteração
estrutural realmente profunda com repercussões muito
relevantes na configuração global da sociedade
portuguesa, nomeadamente em aspetos como a ocupação
do território, a urbanização, a demografia,
as estruturas familiares, os modelos culturais e de consumo
e o grau e formas de abertura ao exterior.
A evolução das grandes atividades económicas,
intermédias ou finais, reflete uma transformação
estrutural igualmente significativa, cuja tendência
pesada é representada, mais detalhadamente, por três
movimentos bem definidos:
— O reforço dos segmentos associados ao esforço
direto e indireto de exportação nas cadeias
têxtil (‘puxado’ pela ascensão
da confeção e do calçado) e metálica
(‘puxado’ pela ascensão do material elétrico
e dos componentes para automóveis);
— A estabilidade de longo prazo, embora com algumas
oscilações mais ou menos significativas ao
longo dos anos 70, dos segmentos associados ao esforço
direto e indireto de satisfação do consumo
nas cadeias alimentar e metálica e de exportação
na cadeia florestal;
— O recuo mais ou menos acentuado dos segmentos associados
ao esforço direto e indireto de satisfação
do consumo, na cadeia têxtil, e de equipamento duradouro
nas cadeias metálica e de materiais de construção.
...e da plena integração
europeia
A plena integração da economia portuguesa
no processo de construção europeia possibilitou,
para além de favorecer a consolidação
do processo de democratização da sociedade
portuguesa, concretizar um significativo conjunto de transformações
num ambiente caracterizado por um significativo crescimento
económico e por uma razoável estabilidade
macroeconómica.
A economia portuguesa pode, assim, alcançar resultados
positivos, quer nos seus esforços de convergência
real, aproximando o seu nível médio de vida,
medido em paridades de poder de compra, do nível
médio de vida na União Europeia (UE-15), passando
de cerca de 55%, no ano da adesão, para cerca de
70%, no ano de entrada em vigor da moeda única, no
final dos anos 90, quer nos seus esforços de convergência
nominal, reduzindo drasticamente as disparidades em matéria
de inflação e taxas de juro, o que viria a
permitir, em 1997, a entrada do país no grupo dos
fundadores da moeda única europeia.
Os esforços de convergência nominal e real
coexistiram, no entanto, com alguns traços particulares
de modelo de desenvolvimento, nomeadamente os que se traduziram
num:
— Crescimento económico muito mais ‘puxado’
pelo aumento conjuntural do emprego apoiado numa conservação
da especialização produtiva em atividades
dotadas de insuficiente qualificação e diferenciação,
do que ‘empurrado’ pelo crescimento sustentado
da produtividade ancorado numa mudança da especialização
produtiva e dos modelos de negócio em direção
a atividades de maior produtividade e valor acrescentado;
— Crescimento onde o ritmo de expansão do consumo
público se revelou bem mais elevado do que o verificado
no conjunto das economias da União Europeia, por
‘boas’ (recuperação de atrasos
em matéria de infraestruturas e proteção
social, nomeadamente) e ‘más’ (ineficiência
e ineficácia dos aparelhos de administração
e gestão, insuficiente planeamento e controlo das
despesas correntes, baixa produtividade, nomeadamente) razões;
— Crescimento com uma significativa tendência
de desequilíbrio externo evidenciada por um ritmo
de crescimento das importações de bens e serviços
que foi superando, fora dos períodos de recessão,
quase sempre o das exportações e mantendo,
desse modo, um défice comercial de natureza estrutural
(a evolução do défice comercial nas
relações com a Espanha ilustra bem esta tendência).
O modelo de crescimento adotado, não implicando
uma forte progressão qualitativa nem uma significativa
transformação da especialização
de atividades, privilegiando investimentos centrados no
capital físico, seja ao nível empresarial
onde a renovação e modernização
de equipamentos se sobrepôs, com clareza, aos investimentos
imateriais, de organização ou de desenvolvimento
do capital humano, seja ao nível das infraestruturas,
onde a lógica da respetiva construção
se sobrepôs, também com clareza, à lógica
da respetiva utilização eficiente, da prestação
de serviços à logística, configurou-se,
portanto, basicamente como um modelo extensivo, apoiado,
muito mais, na criação de empregos num número
limitado de atividades do que na obtenção
de ganhos significativos em termos de produtividade (‘mais
do mesmo’).
A economia portuguesa manteve, nesse contexto, uma taxa
de desemprego relativamente associada a subidas moderadas
do salário médio real, desempenho obtido,
em grande parte, pelo dinamismo da procura interna suportado
pelo progressivo endividamento das famílias e do
setor público. Com efeito, nos fatores internos
de dinamização da economia portuguesa contaram,
em muito, quer a expansão do consumo de bens duradouros
das famílias, ligado muito em particular à
construção, habitação e imobiliário
e induzido pela redução das taxas de juro,
quer a expansão da despesa corrente do Estado claramente
acima do que seria exigido por uma consolidação
orçamental plenamente orientada para concretizar
os ajustamentos competitivos e as reformas estruturais necessárias
para enfrentar com sucesso os desafios colocados pela globalização
e pela lógica de aprofundamento e alargamento da
União Europeia.
A progressiva perda de ‘fôlego’ da convergência
real, sobretudo em termos de produtividade, revela bem que
a economia portuguesa se foi aproximando de uma ‘encruzilhada
estratégica’, isto é, de uma situação
em que não só se esgotaram, em larga medida,
quer o modelo de crescimento económico, quer os fatores
competitivos em ação nas duas últimas
décadas, como se tornou claro que os efeitos de dinamização
da procura interna não seriam sustentáveis
no futuro, explicando, em boa parte, as dificuldades de
crescimento na economia portuguesa, sentidas de forma expressiva
a partir da entrada no século XXI.
A degradação do ritmo, e da qualidade do crescimento
económico, manifestou-se através do duro confronto
com uma produtividade demasiado baixa e uma especialização
produtiva demasiado vulnerável para os desafios da
globalização e da união económica
e monetária, numa Europa em alargamento a Leste,
através do desequilíbrio estrutural nas contas
públicas, que vai reduzindo a capacidade de manutenção
e desenvolvimento das infraestruturas e serviços
coletivos de eficiência, coesão e competitividade.
A união económica e
monetária e o alargamento colocam novos desafios
O problema enfrentado pela economia portuguesa foi, afinal,
o da descoberta de que, num espaço europeu em alargamento
e aprofundamento, o início do caminho era bem mais
fácil do que a respetiva consolidação,
ou, noutras palavras, parece bem mais fácil ser ‘bom
aluno’ como ‘país da coesão’
do que como ‘país da moeda única’.
A economia portuguesa encontra-se, na fase atual, numa
fase crucial do seu processo de desenvolvimento e modernização
marcada, no essencial, pela necessidade de desenvolver um
vasto conjunto de ajustamentos estratégicos suscitados
quer pelo novo regime económico resultante da concretização
da União Económica e Monetária, quer
pelo alargamento da União Europeia a um vasto conjunto
de países dotados, de um modo geral, de níveis
de remuneração bastante mais baixos e de níveis
de educação e qualificação da
sua população ativa bastante mais elevados
do que os verificados em Portugal.
As alterações verificadas na política
económica portuguesa resultantes quer da perda dos
instrumentos monetários e cambial, transferidos para
a nova dimensão da política monetária
e cambial da União Europeia, conduzida com independência
pelo Banco Central Europeu e dominada por um mandato centrado
na defesa da estabilidade dos preços, quer da redução
da margem de manobra das políticas orçamental
e fiscal, sujeitas a um regime de rigor e harmonização
impostas por um Pacto de Estabilidade e Crescimento,
exprimem com clareza a necessidade e o alcance desses ajustamentos
no plano das políticas públicas.
As alterações verificadas nas condições
de localização do investimento internacional
na Europa, onde os países da Europa do Sul, e em
especial Portugal, se tornaram bem menos atrativos do que
os países do alargamento, enquanto ‘nova fronteira’
de transição e crescimento económico
interna à própria União Europeia, seja
por razões de custos unitários da produção,
seja por razões logísticas, exprimem, com
igual clareza, a necessidade e o alcance desses ajustamentos
no plano do funcionamento das atividades económicas,
do mercado de trabalho e das estratégias empresariais.
As debilidades competitivas da economia portuguesa, traduzidas,
num nível de produtividade que se tem mantido, persistentemente,
muito abaixo do atingido pelos nossos parceiros da União
Europeia, mesmo daqueles que connosco partilham objetivos
de convergência real, correspondem, no essencial,
a uma certa ‘cristalização’ da
nossa especialização internacional em atividades
de transformação de baixo/médio valor
acrescentado, inseridas em formatos de subcontratação
e sem especial espessura ao nível das atividades
de investigação, conceção e
distribuição.
A economia portuguesa tem vindo a assistir a uma progressiva
deterioração da rendibilidade potencial do
seu setor exportador, a partir do momento em que, terminado
o ciclo de desvalorização do escudo que repunha,
artificialmente, a competitividade-preço das exportações,
não se assistiu a uma suficiente alteração
estrutural dos fatores competitivos em direção
à competitividade não-custo, da especialização
internacional em direção a atividades de
maior valor acrescentado.
Portugal apresenta um dos maiores desequilíbrios
na relação entre evolução de
preços e custos, penalizando significativamente a
rendibilidade das atividades de bens e serviços
transacionáveis e gerando uma espécie de
‘desconexão’ entre a evolução
dos preços e custos internos e dos preços
e custos internacionais.
A afirmação desta forma particular de dualismo
económico e, nesse sentido, de degradação
da coesão económica do País, traduzida
em restrições cada vez mais duras para a operação
das atividades de bens transacionáveis, seja em
termos de preços e margens reduzidos, seja em termos
de ajustamentos mais fracos e lentos na melhoria do quadro
de remuneração dos fatores produtivos (rendibilidade
das empresas e/ou remuneração do trabalho),
enquanto as atividades de bens e serviços não
transacionáveis vão escapando a essas restrições
com níveis de progressão de preços
bem mais elevados, que tendem a atrasar os processos de
reorganização e desenvolvimento tecnológico,
necessários para gerar aumentos sustentados de produtividade,
e a agravar, gerando uma inflação interna
mais elevada, as dificuldades competitivas das atividades
expostas à concorrência internacional.
A pressão sobre o nível de coesão interna
da economia portuguesa é especialmente relevante
no quadro da formação de uma Europa alargada,
que coloca, como vimos, novas questões e dificuldades,
nomeadamente as que relevam da articulação
entre uma necessidade de acelerar a mudança do padrão
de especialização em direção
a atividades e modelos de negócio baseados em fatores
avançados e sofisticados, por um lado, e uma necessidade
de ganhar dimensão e corrigir as desvantagens de
uma localização relativamente periférica,
em relação ao novo centro de gravidade desta
Europa alargada, acelerando o esforço global de abertura
e internacionalização da economia portuguesa. |
