ATLAS DE PORTUGAL

O PAÍS SOCIOECONÓMICO

 

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Lourdes Poeira

POLÍTICAS DO TERRITÓRIO
A administração

Nos nossos dias, governo tende a ser cada vez mais Governança, ou seja gestão participada.
Atualmente o modo como se organiza o território, face à complexidade da gestão, é também fruto do cruzamento de iniciativas ‘voluntaristas’ das comunidades locais ou regionais, e das propostas da Administração Central, nível de Governança que determina a maioria das grandes decisões sobre o território de Portugal, sejam elas Programas ou Planos ou simplesmente classificações de nível administrativo que, em qualquer caso, são depois sustentáculo de decisões a jusante. O percurso histórico da organização administrativa portuguesa até aos nossos dias segue, na sua essência, o desenvolvimento e consolidação dos Municípios face ao governo central e a outros poderes detidos, durante muito tempo em grandes áreas do território, por senhores da terra, nomeadamente durante a época feudal, ou por ordens religiosas, militares ou outras que acabaram por ter uma importância fundamental na estruturação de unidades organizativas do território, cujas marcas, em muitos casos, ainda subsistem.

Por outro lado, as diferenças naturais no espaço que hoje constitui o território português também explicam o diferente peso das formas de organização e administração do território, sendo que essas diferenças tenderam a criar unidades locais e regionais, ‘pré-portucalenses’, ainda que com pouco vínculo entre si mas cujas respetivas identidades, em muitos casos, chegaram até nós, proporcionando sempre que necessário fundamentação para reclamar diferenças e reivindicar especificidades regionais ou locais.

O território genético de Portugal, o Entre-Douro-e-Minho e litoral oeste até ao Mondego, é o território que proporcionou, desde o século xi, maior facilidade de administração e controlo central pelas condições naturais – menos montanhoso, abundante em água e perto da costa – sendo, por isso, bastante povoado, com uma grande proximidade entre as unidades de povoamento e maior facilidade de ligação entre si.

Os territórios interiores, organizaram-se desde cedo em comunidades e concelhos que tiveram um papel determinante na consolidação do território português, principalmente os de zonas isoladas de Trás-os-Montes e Beira, que dada a instabilidade nos primeiros séculos da nossa História, se submeteram facilmente, ou até por sua própria vontade, às autoridades senhoriais ou religiosas, multiplicando o modelo de dependência a ‘governos intermédios’ que, por isso, cobravam direitos aos que supervisionavam. Na primeira metade do século xv, o governo do Rei consegue instituir formas de exercício de poder acima de todos os outros, em todo o território de Portugal, através dos Corregedores e das respetivas Comarcas, áreas onde se controlava a recolha do imposto que recaía sobre a economia local alimentada principalmente pela atividade agrícola.

Neste quadro, as cidades e os concelhos com cidades já constituíam pontos de atração no território em geral, pela acumulação de gentes e riqueza. De facto, a cidade sempre foi uma unidade territorial interessante para os poderes, não sendo igual, ainda hoje, exercer poder sobre um concelho rural ou sobre um concelho urbano. Na época da reconquista não é indiferente conquistar uma vila ou uma cidade e as cidades, tal como hoje ainda acontece, estão no litoral, que oferece melhores condições, e menos no interior.

Assim, a estruturação das formas de governo, face à diferenciação do território em áreas mais e menos interessantes, começou muito cedo na nossa história, criando, por seu lado, novas diferenças que se mantiveram ou que se esbateram conforme 'os desafios de época’: os sítios defensivos ao longo da fronteira, alguns dos quais receberam os primeiros forais entre todos os concelhos de Portugal, já foram tão importantes quanto outros, nomeadamente as cidades do litoral, e acabaram desajustados no contexto nacional recente.

Distritos/Concelhos/Comarcas, Século XV/Províncias (Reforma 1936)

A matriz concelhia, ainda que transformada à medida das políticas de época, é a que melhor caracteriza a diferenciação da organização administrativa de Portugal, sendo também a mais estável e a que melhor espelha a identificação das populações com o território em que vivem. É também a que mais pulveriza a ação de governar num total de 308 concelhos, dos quais 30 correspondentes às Regiões Autónomas da Madeira (11) e dos Açores (19).

Muitas têm sido as propostas de reorganização territorial no sentido de criar níveis regionais de administração, no sentido de se ultrapassar a ‘excessiva’ dispersão local do poder e da capacidade de decisão, reconhecendo-se que, em muitos casos, o défice de massa crítica local em recursos e pessoas, condena à ineficácia muitas políticas e medidas de desenvolvimento, tendo em conta a necessidade de afirmação e representação no espaço da Europa Comunitária em que, maioritariamente, as escalas de decisão são diferentes.

NUT II e III e Áreas Metropolitanas, 2004NUT II e III e Áreas Metropolitanas, 2004

As Províncias, de certo modo inspiradas nas regiões genéticas de Portugal e nas Comarcas Reais, foram o veículo privilegiado do Estado Novo para caracterizar o Portugal rural e tradicional da primeira metade do século xx. Por seu lado, os Distritos foram definidos como unidades de controlo administrativo e político, bem como de organização da segurança do Estado, limitando as veleidades de poder das autarquias locais. Neste percurso de estruturação da organização administrativa do território foi-se perdendo o sentido das regiões com limites estabelecidos, ainda que, na tradição oral, todos mantenham as referências à região de origem, principalmente no interior do país. São exceção neste modo regional as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, as únicas regiões autónomas portuguesas.

Com a adesão à Comunidade Europeia, em 1986, e no sentido de organizar o território de Portugal para fins de desenvolvimento dada a não definição de regiões, são definidas Unidades Territoriais Administrativas para fins Estatísticos, as nut, equiparadas a unidades territoriais com objetivos idênticos nos outros países da Comunidade Europeia: o País é a nut i, dividido em 7 nut ii, das quais 2 são as Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, e 5 são, no Continente, equivalentes a ‘Regiões’, por sua vez divididas em 29 nut iii, equivalentes a ‘Sub-Regiões’. As nut tiveram a vantagem de “regionalizar a administração”, por via da necessidade de organização da informação e sobretudo da ação setorial da Administração Central, no sentido de garantir resposta às exigências da Comunidade em matéria de acesso e redistribuição dos Fundos de Desenvolvimento Regional. Assim e apesar de não existirem regiões e as respetivas autarquias, a Administração Central tem conduzido a sua ação cada vez mais de forma descentralizada, apoiando-se nos serviços setoriais regionalizados.

Tendo sido goradas as iniciativas de constituir autarquias regionais, já na década de 90 do século xx, foi desencadeado pelo xv Governo Constitucional, em maio de 2003, o processo para instituir, ainda e sempre com intuitos organizacionais do território nacional, as Comunidades Urbanas e as Grandes Áreas Metropolitanas que abrem possibilidades de organização regional do território português com base no sistema urbano, ou seja, com base nos polos mais dinâmicos do território. Dever-se-á notar que, até ao surgimento desta iniciativa, tinham sido definidas duas Áreas Metropolitanas, a de Lisboa e a do Porto, em 1991.

Cidades por época de nomeação

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Cidades por época de nomeação (Porto)

Cidades por época de nomeação (Lisboa)

Clique para ampliar Porto

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De sublinhar, mais uma vez, a importância das cidades nomeadamente a sua importância política: sempre que se desenharam propostas de reorganização administrativa, houve a preocupação com a elevação de centros urbanos à categoria de Cidade, mesmo que nem sempre os parâmetros estatísticos, definidos em 1982 no Decreto-Lei n.º 11, de 2 de junho, confirmem essa posição. Hoje existem 141 cidades no Continente, das quais 18 são ‘capitais de Distrito’. Nas Regiões Autónomas, existem 12 cidades, 6 na Madeira e 6 nos Açores.

Entre as mais antigas cidades portuguesas contam-se Lisboa, Porto, Viseu, Braga, Coimbra, Évora, Guarda, Lamego, Silves, Faro, Lagos e Tavira com origens pré-portucalenses e detentoras de uma história urbana romana ou árabe ou ambas, como no caso das cidades do Sul e mesmo Lisboa; as cidades criadas ou reconfirmadas pelos forais novos, nos séculos xv e xvi reforçaram a presença do Estado em regiões ainda instáveis como o Norte Interior – Bragança e Miranda do Douro – e o Alentejo, aqui com Beja, Elvas e Portalegre, a que se juntam Leiria no litoral Oeste e Funchal, Ponta Delgada e Angra do Heroísmo nas Regiões Autónomas. No século xviii, poucas nomeações são feitas: Aveiro, Castelo Branco, Penafiel e Pinhel; no século xix surgem Covilhã, Figueira da Foz, Guimarães, Santarém, Setúbal, Tomar e Viana do Castelo.

No início do século xx, foram cidades, Abrantes, Barcelos, Caldas da Rainha, Chaves, Estremoz, Portimão e Vila Real. Durante as décadas de 30, 40, 50 e 60 não houve nomeações para cidades e nos anos 70 são classificadas Almada, Amadora, Espinho e Torres Vedras, única deste grupo não integrada em Áreas Metropolitanas. Nos anos 80 são nomeadas 36 cidades, das quais 23 nas regiões do litoral oeste e sul; nos anos 90 são nomeadas 43, das quais 33 nas mesmas regiões litorâneas; já no início do século xxi foram criadas 9 cidades, 7 no litoral.

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